Державне управління Російської імперії

Російська імперія відрізнялася від інших європейських держав необмеженою владою царів-імператорів. У жодній країні континенту бюрократія не була такою деспотичною, поліція такою жорстокою, а народ таким безправним, як у Росії. Імперія Романових володіла величезною армією, чиновництвом, що невпинно розросталось і дворянською елітою.

Процес упровадження імперських структур влади в Україні почався ще в 1770-х роках, а остаточної форми набув у 1830-х роках. У 1775 р. видано "Керівництво для управління губерній" - один із найважливіших законодавчих актів XVIII ст., основні положення якого діяли до буржуазних реформ XIX ст., а багато з них зберегли силу до 1917 року. Адміністративне імперія поділялася на 50 губерній з приблизно рівною кількістю населення в кожній - 200-300 тис. чол. чоловічої статі.

Україну було поділено на дев'ять губерній, які складали три окремі регіони. До Лівобережжя входили Чернігівська, Полтавська і Харківська губернії. Правобережжя складалось із Волинської, Подільської та Київської губерній. Новостворений Південь поділявся на Херсонську, Таврійську та Катеринославську губернії. Кожна губернія ділилася на 10-12 повітів по 20-30 тис. осіб чоловічої статі.

Структура ієрархії урядників, які управляли цими адміністративними одиницями, була однаковою у всій імперії. На чолі губерній стояли губернатори, які призначалися на посаду імператором і йому безпосередньо підпорядковувалися. Губернські установи вперше були засновані на поділові адміністративних, судових і фінансових функцій (див. рис. 2.2).

ЄПИСКОП

Духовна консисторія

Рис. 22. Органи влади й управління губернії та повіту.

Головним органом державного управління в губернії стало губернське правління, очолюване губернатором. Йому належала вся повнота виконавчої влади, контроль за діяльністю всіх установ і посадових осіб губернії, практична реалізація урядових указів і розпоряджень, забезпечення "тиші та порядку" в губернії. З цією ціллю губернатору були підпорядковані всі військові частини і команди, що знаходилися на території губернії.

Всіма фінансовими питаннями відала Казенна палата (збором податків, митних, кабацьких та інших зборів і платежів, їх витрачанням тощо), яку очолював помічник губернатора - віце-губернатор.

Приказ громадської опіки відав школами, лікарнями, притулками, тюрмами тощо. Але на відміну від інших установ цей орган не отримав ні постійних штатів, ні необхідних засобів для виконання своїх функцій і повинен був існувати за рахунок штрафів і добровільних пожертв, більшість з яких йшло на утримання тюремних закладів.

За структурою і функціями повітові установи мало чим відрізнялися вігі rvfiprmr-ьк-их ятір комплектувалися по-іншому. Фактично вся виконавча

влада в повіті належала становій організації дворянства - повітовому дворянському зібранню. Воно вибирало повітового предводителя дворянства, який мав величезний вплив на дії повітових властей. Дворяни повіту вибирали зі свого середовища на 3 роки капітана-справника та засідателів нижнього земського суду, функції та обов'язки яких у повіті відповідали функціям губернатора і губернського правління в губернії.

Отже, вищий рівень адміністративного апарату складався переважно з професійних державних службовців. На повітовому рівні й нижче багато чиновників обиралися місцевими дворянами зі свого середовища. Державі просто не вистачало професійних службовців для здійснення управлінських функцій.

За соціальним походженням службовці державних органів були, головним чином, бюрократизованими дворянами. Найвищі посади обіймали члени впливових аристократичних родів, середнього рівня -середні дворяни. Нижчі посади писарів і діловодів були сферою міщан та синів священиків. Селяни майже ніколи не досягали навіть найнезначніших посад. Імператорське чиновництво було організоване на військовий зразок зі своїми чинами та мундирами. У 1722 р. був прийнятий "Табель про ранги" всіх чинів військових, статських і придворних. "Табель" встановлював обов'язковість служби дворян, причому вони повинні були починати її з найнижчих чинів службової драбини, яка складалася з 14 ступенів: 6 обер-офіцерських чинів - від прапорщика до капітана в армії та від колезького регістратора до титулярного радника в цивільній службі; 5 штаб-офіцерських - від майора до бригадира в армії і від колезького асесора до статського радника в цивільній службі; 3 генеральських - від генерал-майора до фельдмаршала в армії та від дійсного статського радника до дійсного тайного радника в цивільній службі. Аналогічна драбина з 14 ступенями чинів запроваджувалась у флоті та придворній службі.

Хоча "Табель про ранги" й заміняв принцип родовитості принципом службової придатності, більшість вищих чинів займали представники старовинних княжих, боярських і дворянських родів. Тому введення "Табеля" не послабило позиції дворянства в апараті влади і управління.

За відсутності конституції, що захищала б права особи, бюрократ міг втручатись у приватне життя людини, що нерідко й траплялося. Така неприємна ситуація дещо пом'якшувалася порівняно невеликою чисельністю чиновництва в Росії - на кожні 10 тисяч населення лише близько 12 державних службовців. У Європі це співвідношення було у три-чотири рази більшим. Це пояснювалося відносною бідністю Російської імперії.

Нездатність російського уряду забезпечувати достатньою платнею своїх державних службовців породжувала корупцію, на яку він мовчки закривав очі, особливо на місцевому рівні. Микола Гоголь у знаменитій

п'єсі "Ревізор" (1836) у сатиричній формі блискуче показав усю сутність тогочасної імперської бюрократії.

Нова система управління мала негативний вплив на місцеве самоврядування України. Більшість українських міст, втративши Магдебурзьке право, перейшла у підпорядкування губернської адміністрації. У 1835 р. Київ останнім серед міст України втратив свій самоврядний статус. На найнижчому рівні селі за дотриманням законопорядку відповідало місцеве дворянство.

Повсюдною ознакою російської присутності в Україні була армія. Особливо мілітаристською політикою державного управління відзначився імператор Олександр І та його відданий міністр О.Аракчеєв. З метою підпорядкування цивільного життя військовій дисципліні в Україні у період 1816 по 1821 pp. почали будуватися військові поселення, яких було зведено близько двадцяти. Проте ці задушливі порядки не дали очікуваного результату і до 1857 р. більшість військових таборів було розформовано.

Здійснено також реформу центрального галузевого управління. Замість громіздкої та важко керованої застарілої системи колегій Петра І утворено вісім міністерств. Крім цього, здійснено декілька дрібних реформ, які торкалися незначної частини селянства і в цілому не суперечили існуванню кріпосного права.

Царювання Миколи І пройшло під знаком зростаючої централізації, бюрократизації і подальшої мілітаризації вищих органів влади, зміцнення особистої влади імператора та панування нової державної ідеології, яка виражалася формулою "православ'я, самодержавство, народність". Самовпевненість та самолюбування дедалі заводили імперію в глухий кут. Цар продовжує впроваджувати у суспільному житті армійську дисципліну та порядки. Для цього він збільшив адміністративний апарат і в 1826 р. заснував Третій відділ імператорської канцелярії - першу російську таємну поліцію. Він також утворив жандармерію, тобто регулярну поліцію і значно посилив цензуру. Зокрема, діяли комітети, що ретельно перевіряли всю друковану продукцію. Намагання імператора поставити під контроль опозиційні та вільнодумні ідеї викликали у Тараса Шевченка іронічне зауваження - "від молдаванина до фінна на всіх язиках все мовчить, бо благоденствує".

Ці заходи призвели до того, що Російська імперія під час царювання Миколи І вступила в період, який великий російський історик Василь Ключевський назвав "ерою найбільшого бюрократизму в нашій історії".

У 1840 р. у судочинців був скасований Литовський Статут і введено російські закони, що разом із раніше ліквідованим Магдебурзьким правом ознаменувало кінець застосування європейської за своєю суттю юридичної практики на українських землях Російської імперії.

Лівобережжя стали називати Малоросією, Правобережжя - Юго-Западним Краєм, а Південь України - Новоросією. У державних установах вже з другої половини XVIII ст. офіційною урядовою мовою стає російська, всі школи та книгодрукування переведено на великоросійську мову.

Після поразки у Кримській війні 1854-1855 pp., яка вкрай загострила й без гого напружені соціально-економічні відносини в державі, Олександр II вирішив провести кардинальні реформи, насамперед спрямовані на скасування кріпацтва. Адже кріпацька праця стала неефективною та малоякісною, значно поступаючись європейській продуктивності праці, а, отже, не виправдовувала себе економічно. Розуміючи всю відповідальність звільнення кріпаків, цар у 1857 р. призначив таємну комісію (Головну комісію), з метою всебічного вивчення цього питання. Для виявлення настроїв на місцях уряд утворив у кожній губернії дворянські комісії. В Україні у роботі цих комісій взяли участь 323 представники, що представляли інтереси всіх регіонів. Після опрацювання результатів роботи Головної комісії, 19 лютого 1861 року Олександр II видав маніфест, що скасовував кріпосне право. Цей надзвичайно важливий документ являв собою досить заплутану за своєю суттю заяву, яка не задовольняла всіх сподівань селян на швидке звільнення. Хоча реформа запроваджувала для селянських громад самоврядування, все ж функції нагляду залишалися за урядовими чиновниками, які призначалися з місцевих дворян. Узагалі реформа розчарувала селян і особливо колишніх кріпаків. Замість права володіння своїми наділами земля значно урізалася, нав'язувався обтяжливий фінансовий тягар. Навпаки, поміщики України тільки виграли, привласнивши собі ліси, луки та водойми, що раніше вважалися загальною власністю.

Скасування кріпосного права привело й до інших реформ. Негайного вдосконалення в системі імперського устрою потребувало місцеве управління. Зі зміною структури суспільства та з наданням кріпакам громадянських права постала необхідність у запровадженні місцевої адміністрації. Проте для організації цієї структури в уряду не було ні підготовлених кадрів, ні коштів. Тому в 1866 р. було дозволено общинам обирати на повітовому та губернському рівні як власних представників, які б здійснювали нагляд за освітою, охороною здоров'я, утриманням шляхів, поштовими послугами, накопиченням продуктових запасів та збором статистичних даних. Для фінансування цих служб земствам надавалося право обкладати населення земськими податками.

Реформи стосувалися також системи органів державної влади. Адміністративно-територіальний поділ в Україні, в основному, не зазнав змін. Структура управлінського апарату шести губерній мала такий вигляд: адміністрація губернська - повітова - дільнична (з 1889) і волосна -

сільська.Три губернії - Київська, Волинська і Подільська - мали ще одну загальну надбудову у вигляді генерал-губернапгорської влади.

Генерал-губернатори представляли вищу верховну владу на підвладних територіях і були наділені значними повноваженнями, які здійснювали через підпорядкованих їм губернаторів або через власний невеликий аппарат, що складався з канцелярії та кількох урядовців для особливих доручень. Закон надавав генерал-губернаторам право скасовувати, ревізувати, доповнювати постанови та дії підлеглих губернаторів. Крім цього, на них покладалися завдання нагляду за діяльністю римо-католицької церкви, забезпечення домінуючих позицій російського дворянства в Південно-Західному краї, впровадження русифікаторської політики.

Діяв адміністративний апарат також у повітах, волостях та селах. У кожному з 85 повітів України адміністративну структуру очолював справник, якого призначав губернатор з дворян і який був перед ним відповідальним. Йому також підпорядковувалося повітове поліцейське управління.

Важливе місце в місцевому адміністративному апараті належало земським дільничим начальникам, посади яких вводилися законом 1889 р. Вони призначалися губернаторами за погодженням із предводителем дворянства та наступним затвердженням міністром внутрішніх справ. Від кандидатів на цю посаду вимагалося здійснення політики захисту інтересів самодержавства, причому жорсткими методами.

Одним із заходів уряду, спрямованим на вдосконалення системи управління, стала земська реформа 1864 р. У результаті її впровадження в ряді губерній утворено земства - органи місцевого самоврядування. Суттєвим відступом від імперської практики державного управління, яка базувалася виключно на призначеннях "згори" всіх урядових чиновників, стало обрання членів земств. Вони обиралися з числа виборців, поділених на три категорії: великих поміщиків, міщан і селян. Вплив виборців залежав від кількості належної їм землі. Звідси перевага у земствах дворян, які в Україні складали понад 75 % усіх членів земств, тоді як селяни мали менше 10 %. Земства відігравали дуже важливу позитивну функцію: крім сприяння піднесенню загального рівня житя, вони виховували у місцевого населення почуття господаря у справах громади, привчали його до обмеженого самоврядування.

В Україні земства функціонували лише в шести лівобережних та південних губерніях. На Правобережжі через повстання польської шляхти 1863 р. їх не вводили аж до 1911 року. За міською реформою 1870 р. міські думи вже не були органами станового самоврядування, а обиралися усім населенням на 4 роки. Як представницький орган міського самоврядування дума призначала управу як виконавчий орган, яку очолював обраний

думою міський голова. Він, крім того, затверджувався губернатором, а міський голова губернського міста - міністром внутрішніх справ.

Незважаючи на те, що земства офіційно мали суворо обмежені функції, вони перетворювалися в ліберальні, а подекуди - в українофільські осередки, що залучали населення до самоврядування. Зрозуміло, що такий процес не міг подобатися імперському центру і царський уряд розгорнув проти них боротьбу. Обмежувалися матеріальні можливості земств, поступово зменшувались їхні фінансові кошти. Контрреформою 1890 p. (Положення про земства) внесено зміни у виборчу систему земств, у результаті чого їх поставлено під контроль і нагляд державної адміністрації: обрані голови повітових і губернських земських управ затверджувалися відповідно губернатором та міністром внутрішніх справ; усі постанови земських управ мали затверджуватися губернаторами або міністром внутрішніх справ, і вони могли їх скасувати; виборні земські службовці були включені до загальноадміністративної системи.

Розвиток капіталізму, зростання міст змусили царат піти на поступки і в галузі міського самоврядування. Згідно з Міським положенням, затвердженим царем 16 червня 1870 p., міську реформу спочатку було проведено в Києві, Катеринославі, Миколаєві, Полтаві, Харкові та Херсоні. Протягом 70-х років закон було поширено на інші міста України. За міською реформою в містах утворювалися міські думи як розпорядчі органи й міські управи як виконавчі. Члени думи (гласні) обиралися всіма платниками податків міста за безстановим принципом. Міські думи обирали управи у складі міського голови та кількох членів. Органи міського управління займалися питаннями благоустрою, торгівлі, промисловості, охорони здоров'я та ін.

Дуже гострою була необхідність удосконалення системи судочинства. Адже права особи в Росії не мали ніякого значення перед переважанням інтересів держави. Судові процеси проводилися таємно, процвітало хабарництво, вироки виносилися з урахуванням класової належності. Судова реформи 1864 р. зробила судочинство незалежною сферою управління, закритою від втручаня посадових осіб, її проведення було оформлено судовими статутами про заснування судових установ, про кримінальне та цивільне судочинство, про покарання, які накладалися мировими суддями. Вони діяли окремо від загальної системи законодавства і тому не були включені до складу зводу законів Російської імперії.

Відповідно до цих статутів було утворено загальний та формально рівний для всіх суд: суди загальної юстиції та суди мирової юстиції. Було запроваджено інститут присяжних засідателів. Судова реформа проголошувала ряд формальних принципів: виборність, незалежність і незмінність суддів, рівність усіх перед законом, гласність, усність. Судові

засідання стали відкритими, з'явилася нова група юридичних фахівців -адвокатів.

Прогресивні елементи судової реформи, зокрема створення мирової юстиції, стали об'єктами нападок реакційних кіл царської Росії, що потягло за собою здійснення судової контрреформи. Уже в кінці 1866 р. були здійснені перші вилучення справ з ведення суду присяжних. У більшості губерній мирова юстиція ліквідовувалася і замість неї створювалася нова, складна система судових органів, низовими ланками якої були земський начальник, міський суддя, повітовий член окружного суду, які тепер призначалися.

Важливі зміни відбулись і в інших сферах: реформа в системі освіти 1869 р. відкрила доступ до неї на всіх рівнях для нижчих верств населення. Згідно з "Положенням про початкові народні училища від 14 липня 1864" засновувалась єдина система початкової освіти, як державної, так і приватної з обмеженою програмою навчання.

Гостра фінансова криза викликала необхідність здійснення перетворень у галузі фінансово-кредитної системи. Фінансові реформи, проведені в 1860-1864 pp., стосувалися як податкової та кредитної системи, так і бюджету та державного фінансового контролю. Зокрема, в 1860 році утворено Державний банк, розширено мережу приватних комерційних акціонерних банків, введено акцизне обкладання спиртних напоїв, збільшено податки на товари широкого споживання, створено державні каси, єдиний державний ревізійний центр та ін.

Зміни торкнулися також організації та побудови збройних сил країни. В 1863-1888 pp. проведено військово-судову реформу, її складовою стала реорганізація місцевого військового управління: у 1864 р. створено 15 військових округів, у тому числі в Україні Київський, Одеський, Харківський. На чолі кожного округу стояв головний начальник, він же командувач округу, який очолював управління військового начальника.

У 1874 р. прийнято новий військовий статут, за яким в країні вводилася загальна військова повинність. Введено зміни до правил військової служби, згідно з якими термін служби в армії скорочувався з 25 до 6 років, на флоті - 7 років, і вводився ряд правил звільнення від неї. Слід зазначити, що саме військова реформа була проведена найбільш повно і швидко, в той час як інші реформи розтяглися до 90-х років.

Ці реформи спричинили до важливих змін у суспільно-політичному житті Російської імперії, яка прагнула пристосувати свій устрій до потреб капіталістичного ладу. Кріпаки отримали особисту свободу, новий розвиток отримала земська система місцевого самоврядування, підвищилася роль закону і права, вдосконалювалася система освіти. Певні зміни відбулися і в складі бюрократії, яка значно зросла за цей період. Серед вищої бюрократії знизився відсоток земельних власників та дворян-урядовців. Разом із цим з"явився новий прошарок службовців, зокрема,

вільнонайманий персонал органів самоврядування (лікарі, вчителі, статистики тощо). Із 60-х років у державному апараті почали працювати жінки.

Незважаючи на серйозні недоліки та непослідовність, особливо в організації державного управління, яке залишалося незмінним, реформи, що мали місце в Росії, серйозно вплинули на подальшу соціально-економічну модернізацію імперії. Хоча, з іншого боку, Російська імперія залишилась абсолютною монархією із самодержавним монархом на чолі.. Хитання уряду між прогресивними перетвореннями і реакційними заходами розширювало опозиційні настрої старому ладу та збільшувало конфронтаційні тенденції в державі.