Класифікація організаційно-розпорядчих методів

В основі класифікації організаційно-розпорядчих методів державного управління лежить їх групування за окремими ознаками. Найбільш значимою для них є класифікація, побудована на врахуванні специфіки засобів (форм) організаційного впливу. До них можна віднести повноваження, відповідальність, дисциплінарні вимоги, норми, регламенти, накази, розпорядження і т.д. Групуючи ці засоби впливу за роллю в процесі управління, виділяють три основні групи організаційно-

розпорядчих методів управління: регламентаційні (організаційно-стабілізуючі}, розпорядчі, дисциплінарні (нормативні).

Суттю регпаментацшни\ методів є встановлення складу елементів системи і стійких організаційних зв'язків між ними за допомогою закріплення визначених обов'язків (як за системою в цілому, так і за окремими її ланками), загальної регламентації, тобто розмежування і закріплення завдань, функцій, прав і відповідальності, встановлення взаємозв'язків. Вони здійснюються за допомогою положень, посадових інструкцій та інших регламентів.

Другою групою організаційно-розпорядчих методів управління є методи розпорядчого впливу. Розпорядчі методи відображають поточне використання встановлених організаційних зв'язків, їх часткове коригування в разі зміни умов роботи. В основі розпорядчого впливу лежать повноваження та обов'язки.

Дисциплінарні (нормативні) методи доповнюють по суті регламентаційні та розпорядчі. Вони призначені для підтримки стабільності організаційних зв'язків за допомогою дисциплінарних вимог і систем відповідальності.

Всі три групи організаційно-розпорядчих методів застосовуються як окремо, так і спільно, доповнюючи одна одну. Вони є взаємозамінними, що й зумовлює можливість їх використання в організаціях різних типів.

Організаційно-розпорядчі методи управління ще класифікують за джерелами впливу, виділяючи способи оганізаційного впливу першого, другого та наступних рівнів управління. Практична діяльність показує, що кожен рівень системи державного управління характеризується своїми особливостями організаційного впливу, виділяючи ті з них, що є найбільш ефективними для відповідного рівня. На вищих рівнях системи державного управління переважають регламентаційні та нормативні способи організаційного впливу. Ни нижчих рівнях на передній план виходять розпорядчі методи, покликані регулювати та підтримувати повсякденну управлінську діяльність. Така диференціація способів організаційного впливу за рівнями системи державного управління є закономірною, оскільки вона відображає обсяг повноважень, якими наділені керівники певного рангу, правове становище певного рівня управління, специфіку управління, його функціональний зміст на певному щаблі державного управління.⁸

Обгрунтована диференціація організаційно-розпорядчих методів державного управління за рівнями управлінської системи відіграє важливу роль у теорії державного управління та сприяє найбільш повному врахуванню організаційних відносин у соціальній системі. І навпаки, застосування цієї групи методів із порушенням положення щабля

к ф 1 Менепжмент. Пшоучник. - С 104.

управління в ієрархії структури державного управління може призвести до порушення управлінських процесів. Прикладом такої ситуації може бути намагання сконцентрувати на вищих рівнях державного управління в роки функціонування командно-адміністративної системи розпорядницьку діяльність з поточного регулювання функціонування організацій, установ і підприємств.

Організаційно-розпорядчі методи державного управління також класифікують за їх спрямованістю. Зокрема виділяють методи спрямовані на суб'єкт і об'єкт державного управління. При цьому специфіка тієї чи іншої управлінської ланки визначає специфіку організаційного впливу на кожну з них. Діяльність суб'єкта управління має свої особливості - тут основну роль відіграють регламентуючі акти, згідно з якими діють державні службовці, використовуючи права, повноваження та виконуючи певні обов'язки в загальній управлінській системі.

Діяльність працівників, які є об'єктом управлінського впливу, потребує застосування переважно розпорядчих актів у формі соціального, економічного та інших видів впливу.

Підсумовуючи, можна зробити висновок, що запропонований підхід класифікації організаційно-розпорядчих методів витікає із суті державного управління, особливостей і властивих йому взаємовідносин (див. табл. 4.1).

Особливе значення організаційно-розпорядчі методи мають у період становлення ринкової економіки, проведення адміністративної реформи в Україні. На цьому етапі слід сформувати нові управлінські структури, регламентувати їх діяльність, визначити раціональне співвідношення між усіма групами методів відповідно до рекомендацій сучасної науки та практики державного управління.

Регламентаційні (організаційно-стабілізуючі) методи

Серед організаційно-розпорядчих методів державного управління основну роль відіграють регламентаційні або організаційно-стабілізуючі методи Вони є класичними організаційними методами, спрямованими на встановлення, підтримку та поліпшення організаційних структур, розподіл і закріплення функцій (обов'язків), завдань, прав і відповідальності суб'єктів та об'єктів управління. Об'єктами організаційного впливу виступають як суб'єкт, так і об'єкт управління, а також частково зовнішнє середовище. Організаційний вплив на суб'єкт управління полягає у зміні його функцій, структури, організації управлінської праці, визначенні чи зміні прав, обов'язків та ін. Вплив на суб'єкт управління зумовлює відповідний вплив і на об'єкт управління, оскільки ці дві підсистеми перебувають у нерозривному зв'язку. Суб'єкт управління здійснює самостійний організаційний вплив на об'єкт шляхом встановлення режиму функціонування останнього.

Класифікація організаційно-розпорядчих (адміністративнії

Управління

Таблиця 4.1 х) методів

До складу організаційно-стабілізуючих методів управління входять регламентування, нормування й інструктування.

Регламентування являє собою досить жорсткий тип організаційного впливу, що полягає у розробці та введенні в дію організаційних положень, обов'язкових для виконання протягом часу, визначеного цими положеннями. Методи, що відносяться до регламентаційних, характеризуються такими впливами: упорядкування, розподіл, програмування, алгоритмізація та ін. Регламентаційні методи складаються з чотирьох основних видів: загальноорганізаційного, функціонального, структурного, посадового.

Загальне/організаційне регламентування включає закони, статути і положення загальноорганізаційного характеру, які встановлюють організаційну структуру і порядок функціонування соціальної системи в цілому. Наприклад, Закон про державну службу, Закон про Кабінет Міністрів, Закон про місцеві державні адміністрації тощо.

Функціональне регламентування охоплює положення, які визначають і встановлюють внутрішній порядок роботи, організаційний статус різних ланок, їх цілі, завдання, функції, повноваження, відповідальність та ін. Наприклад, положення про лінійні та функціональні підрозділи різних органів виконавчої влади (Положення про міністерство, державний комітет, обласну державну адміністрацію тощо).

Структурне регламентування включає організаційні форми управління, які відображають основні елементи і взаємозв'язок внутрішніх структур. Його мета - досягнення необхідної уніфікації форм управління однотипних адміністративних структур. Прикладом такої регламентації можуть слугувати положення про управління, відділи, служби органів виконавчої влади.

Посадове регламентування здійснюється розробкою штатного розкладу та посадових інструкцій, що встановлюють перелік посад і основні вимоги їх заміщення, виконання посадових обов'язків.

З точки зору науки сукупність регламентів повинна охоплювати всі рівні соціальної системи - від первинної ланки (посади державного службовця, служб, управлінь органів управління) до найвищих щаблів державного управління, їх побудова і функціонування регламентуються спеціальними положеннями про структурні підрозділи й інструкціями для окремих посад.

Положення - це організаційно-юридичний документ, що регламентує діяльність установи, організації, їх складових одиниць і підрозділів. У літературі ці положення інколи називають регламентами, що визначають діяльність суб'єкта, об'єкта чи системи управління.

Як правило, вони складаються з таких розділів: "Загальна частина" -розкриває суть та мету діяльності структурного підрозділу, його місце в структурі, опис керівництва роботою та правових актів, якими керується в роботі підрозділ; "Організаційна структура" - розкриває перелік посад, з яких складається штатний розпис підрозділу; "Основні завдання (обов'язки)" - визначає основні функції підрозділу; "Права" - розкриває компетенцію підрозділу; "Взаємовідносини з іншими підрозділами" містить перелік підрозділів та осіб, з якими він вступає в управлінські взаємозв'язки; "Відповідальність" - визначає перелік обов'язків, за які несе відповідальність підрозділ.

Іншим розповсюдженим регламентом, за допомогою якого визначаються місце і діяльність працівників, є посадові інструкції. Назва "посадова інструкція" не зовсім точно відображає зміст цього документу, оскільки разом із обов'язками (своєрідними наказами, що робити) в інструкціях визначаються місце працівника, його права, відповідальність, умови праці, зв'язки з іншими працівниками та підрозділами, вимоги до працівника. Тому інколи, особливо в зарубіжній практиці,

використовується інша, більш точна назва "стандарт діяльності", "регламент роботи", "функціональний план".

Посадові інструкції - це перелік завдань і обов'язків, функцій, прав, відповідальності, в тому числі з охорони праці тощо, які властиві відповідній посаді в конкретних організаційно-технічних умовах.

Розрізняють типові та індивідуальні посадові інструкції. Типові посадові інструкції - це інструкції, розроблені для посад працівників апарату управління з єдиною структурою. Наявність типових посадових інструкцій дає змогу скоротити час, необхідний для складання індивідуальних посадових інструкцій.

Індивідуальні посадові інструкції це інструкції, розроблені відповідно до конкретної посади з урахуванням особливостей цього органу, підрозділу і конкретного працівника.

Посадові інструкції як юридичні документи вступають у силу або рішенням керівника (затвердження інструкції підписом; наказ про запровадження інструкції), або за рішенням органу управління.

Посадові інструкції складаються з відповідних розділів. Найбільш типовими з них є: загальні положення; функціональні обов'язки; права; відповідальність; кваліфікаційні вимоги; взаємовідносини (зв'язки) за професією, посадою.

У розділі "Загальні положення" наводять дані про сутність, особливості й мету діяльності, класифікаційні критерії, визначальні ознаки спеціальності й спеціалізації, додаткові відомості про посаду, професію або роботу правцівника. Розділ "Функціональні обов'язки" розкриває зміст діяльності, яку має виконувати працівник. У розділі "Права" визначають і наводять делеговані працівникові правові засоби, за допомогою яких забезпечують виконання покладених на нього завдань. Розділ "Відповідальність" містить показники особистої відповідальності за виконання робіт, а також переліки результатів, яких необхідно досягти працівникові в процесі професійної діяльності за відповідною посадою, професією або роботою. Розділ "Кваліфікаційні вимоги" встановлює перелік необхідних для зайняття певної посади передумов: рівень освіти, досвід роботи, додаткові навички тощо. Розділ "Взаємовідносини за професією, посадою" розкриває взаємовідносини та зв'язки з іншими працівниками в підрозділі і за його межами, умови заміщення в разі відсутності тощо.

Практика показує, що положення і посадові інструкції мають певний життєвий цикл: розробка, прийняття (затвердження), дія, старіння, удосконалення. В установах, де положення та інструкції розглядаються як ефективні організаційні методи, особлива увага надається їх періодичному уточненню, оновленню. Такий підхід дає можливість своєчасно узгоджувати зміст положень і посадових інструкцій з умовами,

завданнями, потребами, забезпечуючи удосконалення і, відповідно, гнучкість організаційно-виконавчої системи.

З метою оцінки результатів розробки, впровадження та оновлення положень і посадових інструкцій використовуються, в основному, такі показники: приведення найменування підрозділу, посади у відповідність із виконуваною роботою (структурно-посадовий ефект); усунення паралелізму і дублювання, зменшення затрат часу на виконання завдань (організаційний ефект); зменшення кількості конфліктів між керівниками підрозділів, працівниками (соціально-психологічний ефект).

Традиційним регламентом є також розпорядок роботи, який має різновиди. Найперше, це єдиний розпорядок роботи, який узгоджує роботу керівників, організації, підрозділів, графіки оперативної і поточної роботи, час проведення громадських заходів. Кожен організатор, дотримуючись такого розкладу, дотримується власного розпорядку, що відповідає його посаді та стилю роботи.

Відсутність єдиного регламенту, коли кожен організатор працює від виклику до виклику і багато у чому залежить від "регламенту стихії", приводить до нашарування різних заходів.

В управлінській практиці використовується також регламент особистого прийому. Цей регламент визначає час, сприятливий для прийому; стислий зміст питання; тривалість зустрічі; наявність необхідних документів тощо.

Практикуються також регламенти-сценарії різних заходів, які проводяться за участю керівників: прийоми делегацій, урочисті прийоми, презентації, відкриття заходів, проведення урочистостей тощо. У таких регламентах визначені процедури, ритуали, дії та приблизні витрати часу. Керівники, які не мають таких розроблених регламентів, не позбавлені труднощів при проведенні зазначених заходів.

Формами виразу регламентаційного впливу є визначення напрямків діяльності, розподіл прав, відповідальності, завдань, функцій та ін. Інструментами впливу є опис системи, аналіз системи управління, вивчення документів за допомогою методів групової оцінки, опитування, контролю. Документальне оформлення регламентаційний вплив отримує у вигляді правил, положень, угод, договорів, планів, програм, графіків тощо.

Розпорядчі методи

Розпорядчі методи управління включають поточну організаційну роботу, яка базується на вже сформованій, за допомогою регламентування, організації, їх основою є вирішення конкретних ситуацій, не передбачених у регламентаційних аспектах або передбачених самою розпорядчою діяльністю. Основою розпорядчого впливу є порядок управління, розроблений у результаті актів організаційного впливу. Саме на підтримання і поліпшення цього порядку спрямований розпорядчий вплив. Він виходить від керівника, носить обов'язковий характер і не підлягає

обговоренню чи зміні. Акти розпорядчого .впливу надходять строго в одному напрямі - від вищих ланок управління до нижчих, від керівника до підлеглих.

Для розпорядчого впливу є характерним нерегулярність його виникнення, оскільки відхилення в прийнятому порядку управління виникають раптово і їх складно передбачити наперед. У чітко організованій системі такі відхилення зведені до мінімуму, проте через різноманітні зовнішні та внутрішні причини подекуди і в ній виникає потреба в застосуванні розпорядчого впливу.

Розпорядчий вплив має активний та пасивний характер. До першого відносяться накази, постанови, розпорядження, директиви, резолюції, вказівки тощо. Документи, що виражають цю діяльність з аналогічною назвою, є засобом здійснення активного розпорядчого впливу. Він може бути за формою усним чи документально оформленим. Кожна з цих форм має свої переваги: усна - більш оперативна, документальна -формалізована і сприяє кращому обліку і контролю виконання розпоряджень, їх поєднання становить важливу складову сторону діяльності керівника.

Наказ ~ це правовий акт, що видається керівником органу державного управління (його структурного підрозділу), який діє на засадах єдиноначалля з ціллю вирішення основних і оперативних завдань, що стоять перед цим органом і є обов'язковим до виконання підпорядкованими структурами та підлеглими працівниками. В окремих випадках може стосуватися широкого кола організацій і посадових осіб незалежно від підпорядкування.

Постанова - правовий акт, виданий колегіальним органом управління у письмовій формі, обов'язковий до виконання підпорядкованими структурами, громадянами.

Розпорядження - акт управління, що деталізує конкретні шляхи і способи вирішення питань оперативного характеру, який є обов'язковим до виконання підпорядкованими структурами та підлеглими працівниками.

Специфічною формою розпорядчого впливу є директива, що являє собою рішення про цілі перспективного розвитку окермих структурних підрозділів, організацій, підприємств, господарських систем і галузей. Директиви визначають загальну мету господарювання, розраховану на тривалий період, що потребує якісної зміни засобів і методів роботи. Практична реалізація директив пов'язана з виданням наказів, розпоряджень, постанов і вказівок для вирішення поточних завдань.

В управлінській практиці також широко використовується резолюція. яка являє собою конкретну вказівку виконавцю щодо здійснення тих чи інших дій, передбачених відповідним документом. Резолюція накладається керівником на документі.

Вказівка - розпорядчий документ, виданий адміністрацією установи в усній або письмовій формі з питань інформаційно-методичного характеру або пов'язаних з організацією виконання раніше виданих правових актів організаційно-розпорядчого характеру.

Обгрунтованість наказів, розпоряджень і вказівок потрібно насамперед розглядати з правової точки зору - відповідності змісту їх правовим нормам. Разом з цим слід розрізняти їх ресурсну обгрунтованість, тобто наявність чи надання матеріальних, фінансових та часових ресурсів для виконання цих вказівок і розпоряджень. Використовуючи розпорядчі методи управління, сучасний управлінець повинен чітко і грамотно ставити завдання, компетентно аналізувати та ефективно контролювати хід їх реалізації, проводити інструктивно-роз'яснювальну роботу, налагоджувати та підтримувати виконавчу дисципліну.

Під виконавчою дисципліною розуміють вміле та вчасне виконання управлінських документів, яке забезпечується кваліфікацією, досвідом, творчістю та ініціативою виконавців. Для налагодження високої виконавчої дисципліни при виданні письмових розпоряджень слід дотримуватися таких вимог:

- чітко вказувати строки виконання завдань та заходів і контролювати їх дотримання;

встановлювати персональну відповідальність виконавців за виконання завдань та заходів.

Як вже було сказано, поряд з письмовою формою розпоряджень, у практичній діяльності широко використовується й усна як своєрідний засіб комунікації в системі управління, відносин "керівник - підлеглий".

При використанні усних розпоряджень теж існують специфічні, перевірені практикою рекомендації:

- віддавати усне розпорядження потрібно ясною, зрозумілою мовою, щоб не ставити виконавця у скрутне становище: або він виконає розпорядження так, як зрозумів, або прийде до керівника з уточненням;

корисно перевірити, чи правильно зрозумів виконавець розпорядження;

- перед тим як віддати усне розпорядження, слід переконатися, що воно не суперечитиме раніше відданим;

усне розпорядження також повинне фіксуватися керівником. Формою фіксації таких розпоряджень може бути діловий блокнот керівника чи спеціальний журнал.⁹

До пасивного впливу можна віднести інструктування, інформування, рекомендацію, ревізію, контроль та ін. Засобом здійснення цього впливу є

⁹ Хміль Ф І Менеджмент Підручник, 1995 -С 112

відповідне їх документальне оформлення: інструкція, правила, керівництво, акт, рекомендація, методика, пам'ятка тощо.

Процес ознайомлення з умовами праці чи обставинами дорученої справи, з'ясування питань, можливих утруднень, перестороги від можливих помилок, порад щодо виконання певних видів робіт, настанов працівника для здійснення необхідних дій і вироблення певної поведінки називається інструктуванням. Закріплення цих настанов, порад, описів, рекомендацій і правил в письмовій формі - інструкцією. Інструктування завжди має форму методичної та інформаційної допомоги, спрямованої на успішне виконання роботи.

Інформація інструктивного характеру міститься також у правилах, керівництвах, методичних рекомендаціях і вказівках, методиках. Наявність і використання цих інструктивних документів визначає вузький зміст поняття "інструкція": більш-менш детальні правила, настанови, норми, рекомендації, вказівки працівнику про те, що, як і коли необхідно виконати, якої послідовності дій слід дотримуватися.

Правила - інструктивний документ, який містить вимоги, виконання яких створює необхідну поведінку і певний визначений порядок.

Керівництво інструктивний документ, який містить правила виконання чогось, настанови і норми поведінки в певній сфері роботи.

Методика - інструктивний документ, який визначає мету і завдання, порядок виконання роботи, запроваджувані методи і очікувані результати. Методиками також називають методичні вказівки і рекомендації.

Відомий фахівець наукової організації праці П.М.Керженцев вважав, що навіть найбільш стисла інструкція повинна вміщувати такі три основні позиції:

"1) що саме повинно бути виконано;

2) термін виконання;

3) на кого покладено відповідальність за виконання завдання".І" Розпорядницький вплив за терміном дії може мати довготривалий

(стратегічний), середньотривалий (тактичний) і короткотерміновий (оперативний)характер.

В органах управління використовуються такі інструменти оперативно-розпорядчого впливу: засідання, оперативні, диспетчерські та селекторні наради, колегії, а також такі засоби, як оргплан, проект, оперограми, діаграми, блок-схеми та ін. Особливістю розпорядчого впливу є те, що він на відміну від організаційного, вимагає більш частішої перевірки виконання та контролю.

Як бачимо, розпорядчий вплив здійснюється в різноманітних формах, що дає змогу успішно підтримувати стійкість системи державного управління відповідно до характеру проблем, які виникають і усувати

П М Ппннпипм ппгяниіяпии -М Экономика 1968 -С 166-167

відхилення від заданої програми в організаційній системі її органів та установ. А тому одним з найважливіших практичних питань державного управління є ефективність використанння розпорядчих методів управління, її можна визначити, порівнюючи те, що було передбачено розпорядчими документами та іншими засобами розпорядчого впливу, з тим, що фактично досягнуто при їх реалізації. Ефективність письмових розпоряджень зумовлюється їх кількістю, ступенем обгрунтованості, проявом ініціативи з боку виконавців, рівнем виконавчої дисципліни. Практика державного управління показує таку залежність: чим вищий рівень (якість) організації праці та управління, тим менше видається письмових розпоряджень, їх велика кількість послаблює вплив, перетворюючи у формальні акти, збільшуючи обсяги роботи управлінських служб. Слід також зазначити, що чим більше видається письмових вказівок, тим більша вірогідність появи непогоджених строків, заходів та інших непорозумінь.