Становлення правової демократичної Української держави неможливе без становлення якісно нового інституту державної служби. У процесі розвитку держави у правовому соціальному напрямку кардинально змінюється призначення державної служби. Якщо в період панування комуністичної ідеології в Україні державна служба служила лише радянській бюрократії, тобто незначному прошарку населення, то головною її суттю на сучасному етапі стає реалізація законів держави, забезпечення захисту прав та інтересів громадян і накладення на них відповідних обов'язків. Підкреслюючи особистісний аспект державної служби, В.Б.Авер'янов наголошує: "... державна служба через діяльність осіб, зайнятих у ній, має втілювати в життя визначену демократичним шляхом волю держави". Тому державну службу слід розглядати не тільки як державно-правовий, а й як соціальний інститут багатофункціонального призначення. Його об'єктивна природа як соціального інституту зумовлена природою і призначенням нової демократичної правової держави, в якій статус, цілі та завдання державної служби є вихідними з інтересів, цілей, завдань і волі соціуму. Державні службовці реалізують у такій державі соціальну функцію, а не панують народом.

Головною рисою сучасної державної служби є пріоритет прав та інтересів особи зі зміною співвідношення державного і власного інтересів на користь останнього. Державна служба забезпечує виконання місії сучасної держави - служби суспільству. Політика, законотворчість, правоохоронна та інші головні компоненти держави - все це інструменти служби держави суспільству. Державна служба об'єднує їх. Тільки таке

системне розуміння державної служби (а не утилітарне - державна служба як професійна діяльність чиновників) дає можливість зрозуміти всю глибину цього інституту державного управління.

Для розуміння сутності державної служби слід з'ясувати її межі та предмет. Сам термін "служба" має декілька значень. Найбільш часто під ним розуміється один із видів платної суспільнокорисної діяльності, що полягає в здійсненні управління, соціально-культурному обслуговуванні громадян. Можна виділити такі основні особливості праці службовців:

а) володіння особливим предметом праці - інформацією, яка водночас є засобом впливу службовців на тих, ким вони управляють. Службовці, як правило, збирають, обробляють, передають, створюють інформацію;

б) оплачуваний характер праці, тобто за працю вони отримують заробітну плату;

в) виконання волі тих, кому вони підпорядковані, хто оплачує їх роботу;

г) зайняття керівних посад у державних, громадських, приватних та інших організаціях.¹

Враховуючи вищесказане, можна зробити таке визначення - державна служба є державним правовим і соціальним інститутом, який здійснює в рамках своєї компетенції реалізацію цілей та функцій органів влади та управління шляхом професійного виконання службовцями своїх посадових обов'язків і повноважень, що забезпечують взаємодію держави і громадян у реалізації їх інтересів, прав і обов'язків.

Таким чином, державна служба - це явище, яке можна охарактеризувати, виходячи з різних аспектуальних засад. Так, С.Дубенко вирізняє такі підходи для повного осягнення цього складного, багатофункціонального явища:

« у процесуальному аспекті державна служба розглядається:

по-перше, як професійна діяльність працівників органів щодо виконання покладених на них посадових функцій. Така діяльність проявляється подвійно - як реалізація функцій держави і потреб громадян у державі;

- по-друге, як процес функціонування державних органів у межах їх компетенції;

- по-третє, як здійснення цілей, функцій та законів держави, тобто це об'єктивне суспільне явище, яке не можна розглядати лише як діяльність державних службовців і органів управління. При цьому державний апарат виступає як єдине ціле, як інститут громадянського суспільства;

» у структурному аспекті державна служба - це система органів держави, кожен з яких відповідно до предмета його компетенції може бути названий службою. Це, наприклад, митна служба, служба безпеки, служба

' Бахрах Д М Государственная служба основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы // Государство и право -1996 -J*I2 -С 10

експортного контролю, служба зайнятості населення, дипломатична служба тощо;

» в організаційному аспекті державна служба являє собою систему державних посад і посад за контрактом, які відрізняються статусом, повноваженнями, підпорядкованістю, кваліфікаційними вимогами тощо, причому державні посади об'єднуються в систему не лише ієрархічними схемами, а й схемами посадового просування. Тобто для того, щоб стати механізмом реалізації функцій державного управління, державна служба повинна стати дієвим інструментом упорядкування самого державного апарату;

« в інституціональному аспекті державна служба - це правова, а також етична нормативна система, що забезпечує реалізацію цілей, функцій, законів держави. Завдяки етичній стороні інституту державної служби вона не може бути зведена лише до державно-правового інституту, а набуває загальнокультурного, у тому числі, історичного, традиційного, соціального статусу;

» соціальний аспект державної служби є інтегруючим фактором відносно всіх попередніх. Об'єктивна природа державної служби як соціального інституту зумовлена зміною призначення нової держави громадянського типу, в якій державна служба - це вже не апарат класового насильства, а суттєвий чинник консолідації суспільства. У цьому полягає сутність державної служби як соціального інституту.²

Отже, державна служба розглядається одночасно як інститут, як діяльність, як система правил роботи з виконання функцій держави і як персонал, котрий спроможний ефективно виконувати ці функції. Виходячи з таких засад, можна сказати, що державна служба є засобом реалізації функцій соціальної держави, поєднуючи особисті, групові та державні інтереси, будучи основним каналом повсякденних зв'язків держави і народу.

Як складне, системне явище, державна служба володіє певними цінностями, що пов'язані, передусім із культурою управління і можуть змінюватись у залежності від часових параметрів та місця. Існують також цінності структури апарату, державної організації, а також такі, що притаманні окремому службовцю. Цінності державної служби, які мало досліджені вітчизняною наукою, можуть складати певну частину цінностей суспільства в цілому. Тому означимо головні з них, на думку зарубіжних дослідників:

а) нейтральність - власні переконання службовця не повинні мати значення і це дає можливість співпрацювати з будь-яким політиком;

² Реформування державної служби в Україні, проблеми І перспективи / Наук кер В В Цветков. - С 199-200

б) чесність і непідкупність - в основу діяльності службовця покладено його служіння суспільству і державі. Він не може представляти приватні інтереси, що призводить до корумпованості державного апарату;

в) професійна честь - правила поведінки службовця повинні включати такі моральні якості, як лояльність, безпристрасність, гордість за добре виконану роботу;

г) постійне перебування на посаді - вступ і проходження державної служби базується на засадах кар'єрної служби.³

До цінностей державної служби можна також віднести чутливість державних службовців до суспільних потреб, рівність і справедливість з усіма громадянами, включення громадян у процес ухвалення рішень та ін.

Сучасна державна служба виходить з того, що державні службовці повинні проводити політику державних органів влади і не мають права розробляти свою власну політику. Так, у країнах Заходу державні службовці є, здебільшого, замкнутою корпорацією, відокремленою від професійних політиків, чиє перебування на посаді пов'язане з певним співвідношенням політичних сил у суспільстві. Зокрема, цивільна служба Великої Британії, яку подекуди називають "партією влади", діє на засадах, які відображені у доповіді спеціальної парламентської комісії у 1953 році: "... Держава як наймач (посадової особи - В.М.) повинна обмежити свою свободу дій.., щоб забезпечити службовцям, особливо на більш високих рівнях державної служби, імунітет від політичного,¹ і особистого тиску".

В Іспанії статтею 103 Конституції передбачфо особливий статус так званої "публічної адміністації", в Італії статтями 97 і 98 - "державної адміністрації". Конституція Фінляндії має спеціальний розділ (X) про державну службу. У французьких міністерствах змінним є лише так званий "кабінет міністра" - вузьке коло найближчих співробітників, які приходять з міністром і з ним йдуть. Решта держапарату практично не залежить від політичних коливань. Постійний інститут державної служби існує також у Німеччині та інших демократичних країнах.

Взагалі системи державної служби можна

"відкриті.

Закриті системи асоціюються насамперед ф Францією та Японією. Такі системи характеризуються обмеженим доступом до державної служби та низькою мобільністю службовців у межах Міжвідомчих переміщень.

Урядова служба тут сприймається як "вибрі

кандидатів підтримується шляхом суворих встуіїних іспитів чи високих оцінок загальноосвітнього тесту до відповідних навчальних закладів, визначених існуючою у певній країні системою. Випускники таких елітних закладів отримують не вузькоспеціальну техИічну освіту, а широку загальну підготовку. Тобто тут не допускається фрагментація,

поділити на закриті та

на еліта". Конкуренція

' Лоутон А.. Роуз Э Организация и управление в государственных учреждениях / Пер с англ. - М., 1993

концентрація на якійсь вузькій сфе^і діяльності. При цьому перевага надається тим предметам, у яких відбуваються найбільш швидкі зміни, -інформаційні технології, економіка; соціальний захист, організаційні питання, право тощо.

Скажімо, в Японії таким закладом є Токійський університет, випускники якого переважають на найвищих рівнях державної служби. Європейський підхід найкраще представлений французькою системою підготовки державних службовців. Елітний ешелон державних службовців Франції отримує освіту в Національній школі управління (ENA), яка має найвищий статус серед вищих учбових закладів країни. Державна служба Великої Британії в цілому не характеризується як закрита система, але серед представників вищих рівнів державних службовців переважають випускники Оксфордського та Кембріджського університетів.

Характеризуючи європейську систему державної служби, Глен Райт відносить її до закритої системи, яка грунтується на класовій та соціальній основі цих країн. Така особливість пояснюється їх еволюцією від монархій до республіканських урядів чи до парламентських систем з конституційною монархією. Отже, європейську модель державної служби можна охарактеризувати так:

* державна служба розмежована на головні класи (вищий, середній, нижчий) у суспільстві залежно від освітніх рівнів;

» певні обмеження мобільності державних службовців у структурі державної служби;

» еліта на вищих рівнях державної служби має високий престиж і статус;

» політична нейтральність та соціальна захищеність, впевненість у роботі;

« досвід і рівень кваліфікації як основа для підвищення;

« суворий кодекс поведінки та моралі.⁴

Типовим представником відкритої системи державної служби є Сполучені Штати Америки. Ця система характеризується відсутністю елітних спеціалізованих закладів з підготовки керівного персоналу державних службовців. Навчання таких фахівців здійснюється в університетах, школах та коледжах при цих університетах. Завдяки порівняно вільному вступові до університетів державна служба в цій країні є більш мобільною порівняно з Європою та дає можливість зайняти будь-який рівень службової ієрархії відповідно до кваліфікації претендента. Звідси менш виражений класовий та соціальний характер державної служби, притаманний закритим системам. Значно спрощений вступ на державну службу, де застосовується гнучка практика наймання на роботу.

⁴ Stahl О.Glen Public Personnel Administration, seventh Edition. 1976. New York: Harper and Row Publishers pp. 471-472

Тут практикуються специфічні іспити дл* конкретної посади, замість загальних конкурсних іспитів, притаманних закритим системам.

Відкритість американської адміністративно-управлінської практики, притаманної як для державної, так і для приватної систем управління, сприяє утриманню передових позицій США у багатьох соціально-економічних сферах.

Окремі елементи відкритої системи характерні й для інших країн. В Індії, наприклад, на державну службу приймають також представників різних каст і племен з метою подолання дискримінації стосовно цих груп.

Для відкритої системи державної служби характерні такі риси:

- надання повноважень, необхідних для виконання управлінських функцій;

- впевненість у службовцях, які її здійснюють;

- застосування методик оцінки показників діяльності;

- система заслуг як критерій для підвищення по службі;

- можливість звільнення за недостатні показники діяльності.⁵

У світовій практиці інститут державної служби розвивається у двох напрямках. Континентальній моделі відповідає система кар'єрної державної служби. Вона передбачає, що державні службовці вступають на держслужбу на весь період своєї професійної кар'єри, під час якої вони поступово просуваються по службі.

Основою англо-саксонської моделі є посадова державна служба, тобто служба за контрактом (договором). Працівники за контрактом наймаються відповідно до освітнього рівня і професійних навичок на конкретні посади, а також на виконання певних завдань. У них відсутні гарантії в проходженні кар'єри, притаманні континентальній моделі.

Проте слід зазначити, що еволюційний розвиток державного управління породжує системи, в яких поєднуються елементи цих двох моделей. Це повною мірою стосується і системи державної служби в Україні. В українському законодавстві про Державну службу переважають елементи кар'єрної системи, проте існують також окремі інститути, характерні посадовій державній службі. Наприклад, співіснують посади, які заміщуються на основі конкурсу і посадці за призначенням.

Конституція України стверджує, що громадяни користуються рівним / правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування. А ст. 4 Закону "Про державну службу" констатує, що право на державну службу мають громадяни України незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової і національної приналежності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту і професійну підготовку та пройшли у встановленому порядку конкурсний

⁵ Stahl О Glen Public Personnel Administration, seventh Edition, 1976, New York Harper and Row Publishers, p 475

відбір, або за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України.

Згідно зі ст. 1. Закону "Про державну службу" державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів

Державна служба є сьогодні одним із важливих чинників проведення політичних і економічних реформ, для ефективного функціонування якої необхідні такі передумови:

1. Загальний консенсус у суспільстві щодо загальнолюдських цінностей та пріоритетів державної політики, яка має спрямовуватися передусім на досягнення добробуту населення, забезпечення прав людини.

2. Здійснення принципу розподілу влади, створення системи противаг, які спонукають політиків до пошуку компромісів.

3. Визначення статусу політичних діячів та державних службовців. Політичні діячі визначають державну політику, а державні службовці, діючи відповідно до загальних інтересів суспільства, мають служити не окремим політичним силам, а всьому народу.

4. Побудова органів управління відповідно до функцій держави.

5. Ефективне здійснення контрольної функції держави.

6. Конкурсний відбір державних службовців, який будується лише на професійних засадах.

7. Дотримання основних обов'язків державних службовців та обмежень, пов'язаних із проходженням державної служби.

8. Технічне оснащення державної служби та стимулювання праці державних службовців.

Кажучи про мету і функції державної служби, слід виходити з того, що в Україні формується єдина за своїми нормативно-правовими, організаційними, кадровими та інформаційними засадами державна служба. Тобто державна служба розглядається не лише як сукупність службовців і установ, а й як система соціальних відносин і зв'язків. Відповідно впровадження в життя завдань і функцій державної служби безпосередньо пов'язане з утворенням управлінських органів. Для того, щоб державна служба стала ефективним інструментом трансформації державного апарату, слід з'ясувати її мету (цілі) і функції.

Визначаючи основні цілі, необхідно виходити з двох передумов: по-перше, державна служба як державний соціальний інститут повинна сформувати умови для її зв'язку із запитами народу; по-друге, вона має створити чітку об'єктивну систему організації роботи держапарату. Тобто метою державної служби є соціальні, правові, організаційні та психологічні аспекти, які одночасно притаманні як усьому процесу державної служби, так і цільовим особливостям кожної з її складових частин. Головною метою і критерієм функціонування державної служби є

також її ефективність та економічність. Більшість адміністративних реформ у розвинутих країнах були підпорядковані досягненню саме цієї найважливішої мети.

Визначаючи функції державної служби, слід виходити з того, що ця служба є невід'ємною складовою всіх управлінських процесів. Хоча її функції не тотожні функціям державного управління через своєрідну роль і призначення в суспільстві цього соціального інституту. Саме державна служба покликана забезпечити ефективне функціонування всіх гілок влади, саме за її посередництвом громадяни можуть реалізувати свої інтереси, права і свободи.

Разом з тим державна служба - інструмент впровадження в життя завдань та цілей держави. У такій якості їй притаманні функції, що виходять із загальних завдань держслужби як частини механізму державного управління.

Функції державної служби можна умовно розділити на два рівні.

Функції першого рівня відображають роль державної служби в суспільстві:

- забезпечення ефективного функціонування органів влади;

- реалізація інтересів, прав і свобод громадян;

- забезпечення реалізації державної політики в управлінні суспільними процесами;

- створення умов для залучення на державну службу найбільш професійних та відданих справі кадрів.

Функції другого рівня виконуються безпосередньо системою державної служби:

- відпрацювання кваліфікаційних вимог до посад персоналу державної служби;

- максимально об'єктивний і гласний відбір, прийом та просування кадрів на основі їх ділових та професійних якостей;

- статистичний облік кадрів за категоріями і рангами;

- оцінка раціональності та ефективності затрат на апарат;

- складання кадрового резерву та побудова кар'єри державних службовців;

- відповідне матеріально-технічне та технологічне забезпечення виконання державними службовцями їх функцій;

- організація професійної підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації персоналу державної служби;

- здійснення ефективного управління державною службою;

- розробка форм публічної відповідальності апарату. Враховуючи висловлені міркування щодо мети, функцій і призначення

державної служби, можна визначити її основні завдання.

Важливим серед них є створення належних умов для повноцінної реалізації громадянами своїх прав і свобод. Адже останнім чягпм к-ппн

значно знизилася роль багатьох політичних інститутів, саме державна служба залишається стабільною інституцією, через яку громадяни можуть реалізувати свої законні права та інтереси. Звідси випливає ще одне завдання - якісного надання населенню різноманітних управлінських послуг.

Ще одним вагомим завданням державної служби є досягнення цілісності державного механізму і стійкості засад державного управління. Його виконання можливе лише за умови виконання державним апаратом як вимог чинного законодавства, так і постанов органів державного управління. У цьому полягає основний обов'язок державної служби, що дає змогу здійснювати управління державним механізмом.

Наступним завданням дер^жслужби є забезпечення ефективного функціонування органів влади. Його виконання можливе лише на основі постійного вдосконалення функціонування апарату, впровадження нових досягнень адміністративно-управлінської науки, сучасних методів державного управління.

До завдань державної служби можна також віднести подальшу демократизацію діяльності апарату, подолання бюрократизму, корупції, протекціонізму, створення сприятливих соціальних і правових умов для ефективної діяльності державних службовців.

Таким чином, головне завдання державної служби полягає в ефективному забезпеченні комплексної взаємопов'язаної діяльності службовців, спрямованої на вироблення і реалізацію державної політики та управлінських рішень, здійснення регулятивних та обслуговуючих функцій в інтересах усього суспільства чи його окремих складових.

Розвиток державної служби як ефективного механізму здійснення функцій та завдань державного управління передбачає ефективне використання людських ресурсів на основі всебічного розвитку особи, підвищення рівня її професіоналізму, реалізації здібностей та особистих інтересів державного службовця в процесі трудової діяльності. Державна служба грунтується на основі законодавче визнаних принципів, які визначають основні риси, сутність, зміст і значення державної служби.

Принципи державної служби зумовлені конституційне визначеними принципами держави, державного устрою, державного управління. Принципи державної служби як наукова категорія визначають вихідні положення та теоретичні ідеї, які віддзеркалюють об'єктивні закономірності ррзвитку держави і суспільства, найбільш характерні риси організації та функціонування не тільки самої державної служби, а й усієї системи органів державного управління, визначають зміст складних стосунків усередині цієї системи. Вони складають основу організації та функціонування державних органів законодавчої, виконавчої та судової влади.

Принципи державної служби є обов'язковими для всіх органів та службовців, які відносяться до цього інституту, поширюються на всі види державної служби та є загальними в її рамках, охоплюють усі правові, організаційні, функціональні та інші сторони, що складають зміст державної служби.

Принципи державної служби - це основоположні ідеї, положення, настанови, які віддзеркалюють об'єктивні закономірності та обгрунтовані напрями реалізації компетенції, функцій та завдань органів державної влади, повноважень та обоє 'язків державних службовців, які працюють у системі державної служби.

Принципи державної служби визначають: сутність державної служби, її найважливіші риси;

- загальний характер управлінської, законотворчої, організаційно-розпорядчої, консультативно-дорадчої та іншої діяльності державних службовців;

- закономірності в системі організації та функціонування державної служби;

- значущість, законність і соціальну цінність правовідносин, що виникають у системі державної служби;

- об'єктивні зв'язки, що виникають у системі державно-службових правовідносин .⁶

Принципи державної служби, будучи суб'єктивним поняттям, сформованим людиною (законодавцем), формуються на основі прийнятої моделі державної служби і основних положень правової системи держави. Разом з тим вони самі є впливовими чинниками, які зумовлюють модель / державної служби, засади якої формуються законодавством. __|

Принципи державної служби визначаються Конституцією України, Законом України "Про державну службу", іншими законодавчими та нормативними актами. Вони реалізуються в процесі практичної професійної діяльності державних службовців. Відповідно до ст. З Закону "Про державну службу" державна служба грунтується на таких основних принципах:

- служіння народу України;

- демократизму і законності;

- гуманізму і соціальної справедливості;

- пріоритету прав людини і громадянина;

- професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відданості справі;

- персональної відповідальності за виконання службових обов'язків і дисципліни;

⁶ Оболенський О Принцип професіоналізму в державній службі // Вісник державної служби України -1998.-№ 1 -С 55

- дотримання прав та законних Інтересів органів місцевого і регіонального самоврядування;

- дотримання прав підприємств, установ і організацій, об'єднань громадян.

Вказані принципи необхідно доповнити таким важливим принципом державної служби, як економічність та ефективність її функціонування. Він означає необхідність функціонування держслужби в режимі досягнення поставлених цілей з мінімально можливими витратами, а також такими принципами, як політична і релігійна нейтральність, відкритість і прозорість державної служби.

Державна служба як будь-який соціально-правовий інститут має свою структуру, що складається з певних видів і рівнів. Вид державної служби визначається залежно від виконуваних нею державних функцій. У літературі зустрічається поділ на службу в органах представницької, виконавчої та судової влади. Вважаємо, що такий поділ не охоплює всієї багатоманітності видів державної служби. Загальноприйнятим визнається поділ державної служби на два види: цивільну (служба в державних органах) і мілітаризовану (військова служба, служба в органах внутрішніх справ).⁷

Загалом із таким класифікаційним підходом можна було б погодитись, якби не виникало питання про загальну класифікацію видів служби, яка охоплює ширше від запропонованого коло державних служб. Мається на увазі не лише існуючий сьогодні в Україні перелік видів державної служби, визначений Законом "Про державну службу", а загальноприйнята міжнародна практика віднесення до цього інституту й інших державних служб, які через зрозумілі обставини зараз не можуть бути включені до системи державної служби нашої країни (служба в державних установах охорони здоров'я, освіти, вищої школи тощо).

Тому можна запропонувати таку класифікацію видів державної служби:

а) загальнофункціональна (адміністративна) - служба в органах

представницької, виконавчої та судової влади;

б) спеціалізована - служба в органах внутрішніх справ, державної безпеки, прокуратури, збройних силах, митниці, податкових органах тощо;

в) цивільна -_f в державних закладах освіти, науки, вищої школи, культури, охорони здоров'я, промисловості тощо.

Схематично види державної служби можна зобразити таким чином (див. рис. 7.1):

' Див • Дубенко С Державна служба в Україні: Навч посібник - Ю Вид-во УАДУ, 1998. - С 17

Загальнофункціональна


Представницька

Виконавча

Судова

Державна служба

Спеціалізована

Правоохоронна

Військова

Прокурорська

Державної безпеки

Митна

Податкова

Рис. 7.1. Види державної служби.

Цивільна

Освітня

Наукова

Медична

Культосвітня

Виробнича

Предыдущая 36 37 38 39 40 41 424344 45 46 47 48 49 50 51 Следующая