ВІКІСТОРІНКА
Навигация:
Інформатика
Історія
Автоматизація
Адміністрування
Антропологія
Архітектура
Біологія
Будівництво
Бухгалтерія
Військова наука
Виробництво
Географія
Геологія
Господарство
Демографія
Екологія
Економіка
Електроніка
Енергетика
Журналістика
Кінематографія
Комп'ютеризація
Креслення
Кулінарія
Культура
Культура
Лінгвістика
Література
Лексикологія
Логіка
Маркетинг
Математика
Медицина
Менеджмент
Металургія
Метрологія
Мистецтво
Музика
Наукознавство
Освіта
Охорона Праці
Підприємництво
Педагогіка
Поліграфія
Право
Приладобудування
Програмування
Психологія
Радіозв'язок
Релігія
Риторика
Соціологія
Спорт
Стандартизація
Статистика
Технології
Торгівля
Транспорт
Фізіологія
Фізика
Філософія
Фінанси
Фармакологія


УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ

ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ

Необходимость управления в области регулирования обществен­ных отношений исторически появилась одновременно с возникнове­нием государства, которое наряду со многими другими функциями призвано было выполнять и функцию управления экономикой. Со­временное содержание управления общественным производством на­правлено на решение тех задач, которые стоят перед обществом, всту­пившим в новый век. В области землепользования перед Российским государством стоят задачи организации цивилизованных рыночных отношений, что осложняется необходимостью преодоления устарев­ших стереотипов государственного управления прошлой советской эпохи.

Виды управленияСуществует несколько видов (форм) управле-
в областиния. Ведущей формой управления в области

организациирегулирования общественных отношений,

использованияв том числе и в сфере землепользования, яв-

и охраны земельляется государственное управление.

Вместе с тем в этой сфере все более активи­зируется роль общественных организаций, которые в соответствии со своими уставными задачами участвуют в решении политических, хо­зяйственных, в том числе и земельных, вопросов'.

Повышение активности общественных организаций — одно из проявлений развития экономической и политической системы нашего общества, дальнейшего расширения демократии. Возникла и развива­ется новая форма управления — муниципальная. Она позволяет изба­виться от существовавшей ранее излишней централизации при реше­нии управленческих проблем организации землепользования, прибли­зить их решение к местным условиям экономики региона и отдельных хозяйств.

Новое земельное законодательство, как уже было сказано выше, предоставляет широкую хозяйственную самостоятельность пользовате­лям земли. Они сами без вмешательства государства планируют внут­рипроизводственное использование и охрану земель. Но при этом хо­зяйства не должны нарушать обязательные требования законодатель-

' См., напр.: Закон РФ «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ // СЗ РФ. 1995. №21. Ст. 1930.


ства о рациональном использовании земель и охране природной среды.

Таким образом, можно выделить несколько видов (форм) управле­ния: государственное, общественное, муниципальное, внутрихозяйст­венное.

Двоякая роль государства как органа управления

Государственное управление в области рацио­нального использования и охраны земель оз­начает, что государство в лице своих компе­тентных органов устанавливает определенные

правила и нормы по организации использования как всех земельных ресурсов страны, так и отдельных его частей (категорий земель, видов землепользования, различных землепользователей, собственников, арендаторов). Важная роль государства проявляется при организации проведения земельной реформы в стране, создании новых правовых институтов в сфере землепользования (частной собственности на зем­лю, аренды, рынка земли и т. д.). При этом государственное управле­ние приобретает разное содержание. Оно может выражаться в двух принципиально различных качествах: 1) управление государства — соб­ственника земли, недвижимого имущества (хозяйственное управление); 2) управление государства — органа власти, т. е. суверена, обладающего территориальным верховенством в отношении всех земель независимо от форм собственности. В первом случае земля, будучи объектом управления, является для государственных органов объектом их хозяй­ственной деятельности; во втором - территорией, т. е. пространствен­ной границей, государственной власти.

Когда осуществляется управление в области землепользования со стороны государства в лице его компетентных представительных орга­нов власти или органов исполнительной власти, то оно, как правило, выражается в обязательных властных предписаниях, адресованных землепользователям (например, при установлении земельного налога, при государственном контроле и экологических требованиях, ведении земельного кадастра, выявлении правонарушений и т. п.). Правовые же решения, исходящие от органов государства (например, органов местной администрации), которые решают чисто хозяйственные во­просы в части земли-имущества, принимаются ими не как органами государственной власти, а как хозяйствующими субъектами (напри­мер, при заключении договоров аренды земли, организации торгов, заключении сделок с землей, при договорах о проведении внутрихо­зяйственного землеустройства и т. д.). Таким образом, с одной сторо­ны, земля выступает как объект, на который распространяются власт­ные функции государства, с другой — как объект хозяйственной дея­тельности. Отсюда различия в методах регулирования отношений, возникающих по поводу осуществления властных функций государст­ва и по поводу хозяйственных отношений, связанных с использовани­ем и охраной земель.

В первом случае применяется метод власти и подчинения, кото­рый проявляется как правовой императив (от лат. 1трегайуи5 -повелительный). Во втором — метод, не допускающий, как правило, императива, который выражается в согласованиях и учете волеизъяв­ления землепользователя при формировании тех или иных решений

6 Земельное право 161


органа государственного управления земельными ресурсами. Безуслов­но, требуются, например, согласования при выборе объектов мелиора­ции угодий и способов ее проведения, применении химизации, выяв­лении оптимального варианта изъятия земли для государственных или общественных нужд и т. п. Данный метод осуществления правомочий управления может выражаться также в невмешательстве в вопросы внутрихозяйственного использования угодий, в частности агротехни­ческой культуры земледелия, организации внутрихозяйственной дис­циплины труда и т. д.

Однако наблюдение государства — собственника земли в лице его компетентных органов за поведением землепользователя, действующе­го в условиях «хозяйственной свободы», может смениться методом правового императива. Так, в силу права государственной собственно­сти на землю отвод земли для хозяйственных потребностей произво­дится на основании решения (постановления) компетентного государ­ственного органа. Те же органы выносят решение об изъятии (прода­же) земли или каких-либо изменениях в праве землепользования. Следовательно, возникновение, изменение или прекращение земель­ных правоотношений происходит на основании административно-пра­вового акта — решения (постановления) государственного органа. Но в этом случае данный государственный орган выступает в качестве хозяйствующего субъекта, иными словами, «управляющего государст­венным земельным имуществом», а не как «власть». И хотя уполно­моченный орган государства может предоставить (продать) земельный участок, а может, если к этому имеются основания, и отказать или решить вопрос не так, как желает проситель, возникающие отноше­ния следует рассматривать как земельно-хозяйственные, а не как ад­министративные (властные).

В этих действиях проявляется «власть» собственника над своим имуществом, а не власть государства-суверена.

РазличияЭтот вопрос для практики очень важен, и он

в методахзаслуживает пояснения. Административ-

управленияно-правовому методу регулирования общест-

венных отношений характерно, безусловно,

проявление «власти - подчинения». Этот метод не исключен в зе­мельных отношениях. Участники таких отношений не равноправны, ибо один дает обязательные для исполнения предписания, а другой обязан их точно и вовремя исполнять. Но властный, административ­но-правовой метод применяется тогда, когда в этом есть необходи­мость, т. е. когда в земельных отношениях присутствует общегосудар­ственный интерес; он применим даже при межхозяйственном и внут­рихозяйственном землеустройстве, но опять-таки только в той части, в какой органы, осуществляющие землеустройство, по закону право­мочны давать обязательные предписания землепользователям. Если это забывается, то неизбежны нарушения законности, масштабы ко­торых будут возрастать по мере искажения методов государственного управления.

С особенной силой административно-правовой метод регулирова­ния земельных отношений проявляется в случаях обнаружения нару­шений земельного законодательства, а также при необходимости их 162


предупредить. Здесь проявляется деятельность не только правоохрани­тельных органов (прокуратуры, суда, арбитража), органов Минприро­ды, санитарной эпидемиологической службы, но и органов земельно­го кадастра. Вовремя обнаружить правонарушение, а лучше всего пре­дупредить его — первейшая задача органов контроля (надзора), и они выполняют (безусловно, в рамках закона) эту свою должностную функцию, пользуясь методом административного воздействия.

Административно-правовой метод регулирования земельных отно­шений нельзя смешивать с методом голого, произвольного админист­рирования, широко распространенного в период застоя и предшест­вующий ему период советской истории. В основе оправданного, мо­тивированного административно-правового метода регулирования земельных отношений всегда присутствуют экономические расчеты и прогнозы (государственный план; проект, согласованный в надлежа­щем порядке и утвержденный компетентным государственным орга­ном; экономические нормативы, обосновывающие принятие тех или иных решений, и т. д.). При голом администрировании преобладают субъективизм и произвол отдельных должностных лиц, руководствую­щихся не государственными или общественными интересами, а сию­минутными выгодами какого-либо ведомства, иногда усердием не по разуму, соображениями корыстной заинтересованности. Командно-ад­министративный метод управления экономикой был, как известно, гос­подствующим в определенный период нашей истории, его не избежа­ли и земельные отношения. Безусловно, административно-правовой метод регулирования земельных отношений, как метод правовой, т. е. основанный на законе, не имеет ничего общего с произволом, что было характерно для командно-административного метода.

И если закон допускает административно-правовое вмешательство во внутрихозяйственные дела владельцев земли, то это возможно лишь в строго указанных в законе случаях: при угрозе порчи земли, при непринятии мер по борьбе с сорной растительностью, эрозией почв, защите других государственных и общественных интересов.

Таким образом, если в одних случаях допускается метод админист­рирования, то в процессе внутрихозяйственного использования зем­ли — смешанный метод, т. е. в основном свободное дозволение и в ог­раниченных законом случаях — администрирование. Характерным при­мером сложного содержания метода земельных отношений является предоставление государственной землина условиях аренды. Земля в этих случаях предоставляется на основании хозяйственного решения компетентного органа управления, а затем заключается договор, кото­рый устанавливает права и обязанности участников договорных (аренд­ных) отношений. Но если арендатор нарушает земельное законодатель­ство, к нему применяется метод административного воздействия, кото­рый не исключает судебного рассмотрения возникшего конфликта.

Таким образом, два названных метода, проявляясь в соответствую­щих правомочиях органов государства и землепользователей, обосно­ванно сочетаются, находятся во взаимной связи, дополняя друг друга. Органы государства выступают как бы в двух лицах, хотя два метода осуществления их функций нельзя искусственно разрывать или проти­вопоставлять. Напротив, единство цели — служить развитию сельскохо-

6- 163


зяйственного производства и в конечном счете благосостоянию лю­дей — обусловливает единство политического, социального и хозяйст­венного руководства в деятельности по управлению государственным земельным фондом страны.

Внутрихозяйствен-Государственное управление в области земле-ное управлениепользования нельзя смешивать с внутрихо­зяйственным управлением, выражающимся в

организации использования земли самими сельскохозяйственными предприятиями и другими пользователями земли. Их органы управле­ния издают правовые акты (решения, правила, нормативы), обязатель­ные для исполнения в рамках данного хозяйства, промышленного предприятия. Их юридическая сила обеспечивается самими владельца­ми (пользователями) земли. Нарушения названных правовых норм ор­ганы управления предприятия (хозяйства) пресекают, как правило, ме­рами дисциплинарного воздействия. Правовые же акты органов госу­дарственного управления исходят от государства; они имеют общий характер, а их исполнение может обеспечиваться органами государст­венного принуждения. Они обязательны для органов внутрихозяйствен­ного управления. Поэтому государственное управление отличается от внутрихозяйственного как по субъекту издаваемых актов управления, так и по их правовому содержанию.

Функции управления в области использования и охраны земель

Данные функции выражены в соответствую­щих нормативных правилах. Они сводятся в основном к следующим видам (направлени­ям) деятельности: планирование и прогнози­рование использования земельных ресурсов; резервирование и зонирование земель; рас­пределение и перераспределение (предоставление, отвод, изъятие, вы­куп) земель; государственная регистрация прав на землю, землеустрой­ство и внутрихозяйственная организация землепользования; планиров­ка и правила застройки земель поселений, ведение государственного земельного кадастра; мониторинг земель; охрана земель и контроль за правильным их использованием, а также охрана земельных прав граж­дан и юридических лиц; организация платы за землю и др.1 Таким об­разом, деятельность органов государства и других владельцев земли по управлению и организации землепользования широка и многогранна. Практическое значение имеет разграничение их правомочий, ибо в разных функциях управления, в том или ином их сочетании по-раз­ному проявляются методы управления, о которых говорилось выше.

© 2013 wikipage.com.ua - Дякуємо за посилання на wikipage.com.ua | Контакти